As formas básicas de organização do conjunto das empresas públicas são duas: sistema de direção unitária e sistema de direção múltipla.
Por sua vez, o sistema de direção unitária costuma oferecer duas alternativas: a criação de um ministério de coordenação de controle da ação da empresa pública (ministério de participações ou de patrimônio); ou a vinculação à chefia do Governo, ao Ministério da Fazenda, da Economia ou comissão interministerial ou parlamentar das empresas públicas.
O sistema de direção múltipla articula-se através dos ministérios funcionais ou tutelares da ação das empresas públicas que se vinculam à área administrativa de tal ministério; ou seja, impõe um agrupamento setorial à empresa pública.
Também é possível uma organização mista, que compatibilize a existência de dependências setoriais das empresas públicas com um ministério de participações ou do patrimônio.
Em ambos os casos, as relações entre a administração central e a empresa podem desenvolver-se seja com dependência direta das empresas da direção unitária das mesmas, do departamento da administração funcional ou setorialmente responsável pelas atividades da empresa; seja com dependência interposta a partir de existência de um Ministério de Participações, de uma direção geral ou de um secretariado para o controle das empresas.
A relação pode ser estabelecida através de holdings uni ou multissetoriais que controlam a empresa pública diretamente ou através de subholdings.
Veja o esquema “Dependência da empresa pública com relação à Administração”.
A figura mostra os dois sistemas de organização das relações entre as empresas públicas e a administração central: sistema de direção unitária e sistema de direção múltipla.
Sistema de direção unitária
Historicamente, o sistema de direção unitária realizou-se através de subordinação direta à presidência do Governo (caso do Instituto Nacional da Indústria na Espanha em seus primeiros anos), ao Ministério da Fazenda (caso da Direção de Empresas Públicas, BPE, da índia, aos Ministérios da Economia ou Planejamento, no caso do Brasil, ou então de um Ministério de Participações, atualmente em vigor na Itália e, em parte, no México).
Esse tipo de organização busca coordenar institucionalmente o conjunto de empresas e centralizar seu acesso ao orçamento, embora surja também como resposta à incapacidade da administração funcional tradicional de controlar as empresas públicas.
A direção unitária articulada mediante um Ministério de Participações, modelo que se propõe frequentemente, origina problemas funcionais, visto que tende a ser uma simples estrutura interposta entre as holdings, as empresas e a Administração.
Ao mesmo tempo, é uma fonte de conflitos com os ministérios setoriais e com os órgãos máximos do planejamento e programação em seu setor, o que leva a duplicidades, à descoordenação, em resumo, à ineficácia.
A principal função de um Ministério de Participações – defender a autonomia e a liberdade da empresa frente à esfera política – dificilmente se realiza e, por isso, se propôs que os conselhos de administração das holdings atuem como filtros, a fim de impedir o uso conjuntural da empresa pública e evitar bloqueios em seu desenvolvimento, por atrasos nas alocações de recursos ou por simples autorizações do Ministério da Fazenda ou da Economia.
Sistema de direção múltipla
O sistema de direção múltipla é aconselhado quando se pretende utilizar plenamente a empresa pública como instrumento da política econômica.
Nesse caso, as empresas passam a depender dos ministérios tutelares ou funcionais, cuja função é projetar uma política geral de atividades para as empresas, assim como controlar os programas das mesmas e coordená-los com o setor privado.
O ministério atua como coordenador, orientador e informador da holding.
Autoriza as variações de capital, a participação em novas empresas e a cessão de participações.
Vinculação com a direção
Tanto no caso da direção única como da múltipla, as empresas podem vincular-se com a direção diretamente ou através de entidades interpostas de gestão, as holdings, estas por sua vez, poderão subdividir-se em subholdings quando o volume e a homogeneidade dos subsetores tornar necessário.
A dependência direta permite um controle mais estrito, o que a torna mais aconselhável para as grandes empresas que trabalham em mercados monopolísticos prestando serviços públicos.
Holdings
As holdings, ou melhor, corporações, são entidades criadas entre as empresas e os ministérios (setoriais, de patrimônio ou participações).
Normalmente configuram-se como instituições de direito público dotadas de personalidade jurídica diferenciada, patrimônio próprio e autonomia operacional.
Seus ativos são constituídos basicamente por ações e créditos de financiamento.
Elas respondem pela direção e coordenação das atividades financeiras, comerciais, etc, de um conjunto de empresas.
Suas funções básicas são: planejar e programar as grandes linhas de investimento e produção; garantir o financiamento; escolher a direção; controlar as empresas de sua propriedade.
Tais funções são exercidas, em alguns casos, por meio de subholdings às quais são delegadas as funções de direção, controle técnico-comercial e financiamento.
A introdução das entidades de gestão ou holding leva a uma organização do setor empresarial público estratificada em pelo menos três níveis, onde a intermediária (a holding) se encarrega de transmitir e operacionalizar as diretrizes da administração, e ao mesmo tempo coordenar a atividade das empresas a seu cargo.
Modelos organizacionais da empresa pública
A experiência organizacional da empresa pública é muito variada e nunca apresenta modelos organizacionais puros.
Assim, embora em muitos países a tendência seja a centralização numa holding (OIAG, Áustria; Corporación de Fomento de la Producción CORFO, Chile; Corporación Boliviana de Fomento; Corporación Dominicana de Empresas Estatales; Corporación Costarricense de Desarrollo Codesa; Corporación de Empresas Nacionales, Argentina), isso não exclui a existência de empresas públicas dependentes dos ministérios ou dos organismos comerciais, industriais e financeiros.
Em alguns países coexistem várias holdings ou corporações públicas, com empresas públicas dependentes diretamente do ministério.
Este seria o caso da Itália (IRI, ENI, como holdings multissetoriais, EFIM como holding setorial, e grandes empresas de transporte ferroviário, de eletricidade, etc).
Algo parecido acontece na Espanha, com o INI e a Dirección General dei Patrimônio como holdings multissetoriais, o INH como setorial, e as empresas dependentes dos respectivos ministérios funcionais: ferrovias, etc.
Em outros países tende-se à centralização setorial da empresa pública, isto é, o agrupamento das empresas públicas em empresas-chaves dependentes do ministério funcional.
Protótipo deste sistema é o caso da França, da Grã-Bretanha bem como do Brasil (Petrobrás, Eletrobrás, Telebrás).
Existem também agrupamentos de empresas públicas a partir de uma entidade financeira: Nafinsa (México), SNI (Bélgica), Corporación Financeira de Desarrollo (Peru), que atuam como Banco de Desenvolvimento e como tal geram um conjunto de empresas públicas.
Não é possível apresentar modelos puros de ordenamento da empresa; foram antes causas históricas e organizacionais que motivaram e explicam a realidade atual das empresas públicas.
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Fonte: Álvaro Cuervo Garcia – Doutor em Ciências Econômicas pela Universidade de Madri e catedrático de Investigação Comercial da Empresa.
