A definição e a especificação dos objetivos da empresa pública têm profundas repercussões na direção da mesma, porque aumentam a incerteza que experimenta e obrigam a prazos curtos.
As estratégias elaboradas para aplicá-los caracterizam-se por limitar sensivelmente a autonomia dos diretores, que podem encontrar-se com uma margem de manobra mais reduzida para selecionar estratégias do que para fixar objetivos.
São indicados às empresas (sobretudo às de serviços públicos) quais os bens e serviços a serem oferecidos e a que preço.
Em muitas ocasiões, indica-se também onde se devem estabelecer, os seus fornecedores e até mesmo seus clientes, quais seus canais de distribuição, sem contar com o nível de emprego que esse tipo de empresa está obrigada a manter, ou sua estrutura financeira.
Tais decisões, de índole estratégica, muitas vezes são tomadas fora da empresa pelas autoridades públicas, obedecendo critérios mais de tipo político do que de ordem econômica.
Levando pois em consideração a importância da Administração Pública na fixação da estratégia da empresa pública, não há dúvida de que o primeiro marco estratégico a ser definido é o das relações entre a empresa e a Administração.
As relações entre a Administração e as empresas públicas
Nas relações entre as empresas públicas e a Administração produz-se um conjunto de transações econômicas e políticas.
Todo processo de decisão empresarial encerra componentes políticos e técnico-econômicos, o que torna difícil estabelecer linhas de separação entre esses dois níveis, nas relações entre a Administração e a empresa.
Nessas relações podem distinguir-se três fases: preparação das decisões (planejamento); tomada de decisões (execução de políticas); prestação de contas (controle da ação).
O planejamento costuma acarretar conflitos entre as políticas públicas e os objetivos da própria empresa.
Isso torna necessário estabelecer um sistema de planejamento que, levando em consideração o contexto, seja participativo.
A escolha das estratégias e das políticas deve ser o resultado de um acordo entre a Administração e as empresas, refletindo os objetivos do desenvolvimento (industrial e social), assim como os compromissos mútuos.
As decisões operacionais, econômicas, financeiras e técnicas são afetadas por atos da Administração, como autorizações ministeriais, diretrizes e ordens dos ministérios funcionais.
Nesta fase costumam produzir-se os efeitos mais pertubadores sobre a eficiência da empresa.
A intervenção da Administração na atividade das empresas não é homogênea; sua ação é conjuntural diante de determinadas situações (negociação de convênios coletivos, compras de bens de capital, preços, etc), razão pela qual se vê obrigada a empregar regras de jogo diferentes no tempo, o que dilui a responsabilidade diante da falta de clareza e de instrumentação pessoal destas relações.
A prestação de contas supõe tanto um controle dos resultados patrimoniais e financeiros, como um controle de legalidade.
O controle interno é realizado pelos órgãos da Administração de que a empresa depende: holding ou ministério tutelar; o controle externo ou a auditoria são realizados pela intervenção geral da Administração do Estado e pelo Tribunal de Contas.
Em todas as relações, o ponto chave a ser superado é o conflito entre a Administração e as empresas públicas.
Os fatores determinantes de tal conflito são: os objetivos das empresas (performance) e as políticas públicas; os estilos de liderança e as características pessoais tanto na Administração como nas empresas; a tipologia e o grau de formalização das relações entre a Administração e a empresa.
O conflito depende de duas variáveis: o grau de neutralidade da decisão para o governo e a importância que aquela tem para os objetivos básicos da empresa; as formas de executá-la, ao contar ou não com a participação e a comunicação necessária entre a Administração e a empresa.
As relações entre a Administração e a empresa para superar o conflito latente (por serem organizações com funções e objetivos diferentes) devem estabelecer as linhas de separação entre a esfera política (própria da Administração) e a técnico-econômica (inerente à empresa).
Mas como, às vezes, essas esferas não são facilmente discerníveis, devem ser explicitadas mediantes normas, canais de comunicação e negociação, e instrumentos de ajustamento, tais como os contratos-programas para ambientes estáveis, os planos e contratos de empresa para ambientes dinâmicos e os programas de ação quando surgem problemas ou contextos dinâmicos e complexos.
Isto tornará possível à empresa possuir autonomia de gestão, com liberdade de triunfar e fracassar (o que se estende ao direito de falência, com todas as suas consequências para a empresa pública).
Gestão autônoma que incentiva a busca de eficiência na atividade empresarial, com sua contrapartida correspondente: a responsabilidade.
Autonomia não significa independência, mas equilíbrio entre o necessário controle estatal e a liberdade das empresas para utilizar seus elementos para a consecução dos objetivos fixados.
Definição produto-mercado
O elemento central da estratégia corporativa é a escolha dos produtos que serão oferecidos, dos mercados e dos clientes onde serão colocados.
Essas decisões estão tipicamente vedadas às empresas públicas: é a Administração, sobretudo se se trata de empresas de serviços públicos, que se encarrega de definir o que devem produzir e as condições em que deverão fazê-lo, e isto liberta as empresas de preocupações na área comercial.
Com efeito, historicamente primou a preocupação pela produção, concedendo-se uma atenção somente subsidiária aos aspectos relacionados com a produtividade e a rentabilidade; relativizaram-se até mesmo as necessidades insatisfeitas do mercado, produzindo, pelo contrário, bens e serviços em quantidade superior à demanda existente.
As origens de muitas dessas empresas podem contribuir para explicar tal fenômeno, se se leva em consideração que algumas surgiram para suprir as deficiências da iniciativa privada, ao passo que outras são o resultado da nacionalização de empresas privadas inviáveis.
Na atualidade, verifica-se uma inversão do fenômeno: os resultados deficientes de muitas empresas levaram a incrementar a preocupação com o mercado, tratando de ampliar as linhas dos produtos oferecidos, de entrar em novos mercados ou de ambas as coisas ao mesmo tempo – o que se conhece com o nome de diversificação.
As dificuldades que a direção da empresa experimenta para empreender tais processos de diversificação levam, em muitos casos, à criação de filiais e subfiliais, menos controladas do que sua respectiva matriz, e através das quais podem ser empreendidos processos de diversificação e de desenvolvimento de produtos e mercados já mencionados.
Esta prática leva àquilo que se denomina nacionalizações silenciosas, já que faz intervir as empresas públicas em setores nos quais não se previa a participação pública.
Nos anos de crise, a empresa pública sofre frequentemente de agravamento em seus custos de produção, consequência dos incrementos salariais superiores à produtividade e do superdimensionamento de projetos, com a consequente perda da competitividade.
Unido à demanda decrescente de suas produções, isso origina grandes perdas e a necessidade de elevadas transferências do Estado para compensá-las.
Diante desta situação, a estratégia não é antecipar-se às crises setoriais nem proceder a um ajuste positivo em suas produções e em seus custos, mas a de fazer planos de investimento, estratégias de crescimento e de expansão generalizada nos números de vendas, como meio para recuperar a rentabilidade empresarial; é uma “fuga para frente”, através da penetração no mercado atual e de supostas diversificações frente ao desenvolvimento de produtos e mercados e do ajuste de seus custos.
Assiste-se no momento ao desenvolvimento de uma tendência que busca a melhoria da eficiência da empresa pública através da liberalização, ou seja, expondo-a à competitividade.
Por essa razão, tanto as políticas de ajustamento ou liquidação de empresas, como a privatização, buscam uma melhoria na eficiência, ou seja, uma melhoria na competitividade do sistema.
Isso implica em desnormalizar e agir contra os monopólios; assim, se não existe uma clara economia de escala, projeta-se a divisão dos grandes monopólios públicos.
Em resumo, trata-se de atuar sobre todas as limitações à competição, como instrumento de melhoria da empresa.
Estratégia financeira
Uma empresa, seja ela pública ou privada, tem à sua disposição dois tipos de fontes de recursos financeiros: interna, por meio do autofinanciamento; e externa, onde se distinguem os fundos fornecidos pelo Estado e os que se obtêm no mercado financeiro.
O autofinanciamento está vinculado às políticas de depreciação e ao lucro; em resumo, às receitas e gastos que experimentam em muitos casos os efeitos negativos de determinadas obrigações, impostas pelas administrações públicas.
Dentro das obrigações geradoras de encargos impróprios que o Estado impõe às empresas públicas, podem considerar-se pelo lado das receitas:
- A atribuição de produtos-mercados entre empresas públicas e privadas, penalizando as primeiras.
- A negativa em autorizar aumentos de tarifas e preços de venda, para atuar contra a inflação ou para redistribuir a renda.
- A redução de preços e tarifas a certas categorias de clientes ou de usuários (famílias numerosas, funcionários idosos, a franquia postal ao Estado e às empresas jornalísticas, etc).
- O congelamento ou o controle das vendas, fixando o ritmo de crescimento dos investimentos ou paralisando políticas de diversificação ou de expansão.
Como encargos impróprios com incidência sobre os custos pode-se mencionar os seguintes:
- Manutenção de níveis de emprego excessivos.
- Fixação da quantidade e qualidade do bem e do serviço que se vai oferecer em condições não competitivas, o que obriga a manter linhas de transporte, serviços ou produtos não rentáveis.
- Obrigação de conceder aos trabalhadores condições vantajosas, como aposentadorias, cooperativas, seguros, etc.
Por último, não se deve esquecer que o montante dos lucros (ou de prejuízos) será afetado pela política de financiamento seguida pela empresa quando muito endividada (caso típico das empresas públicas), pois os custos financeiros incidirão negativamente sobre os resultados, diminuindo as possibilidades de autofinanciamento.
Apesar das repercussões que esses encargos impróprios causam às empresas, em muitos países não existe interesse, nem por parte destas, nem por parte da Administração, em quantificar exatamente o custo dessas obrigações, a fim de compensá-las convenientemente.
Isso permite justificar muitas ineficiências.
Pela ausência de compensações, em muitos casos, ou então pela ineficiência em sua atuação, a taxa de autofinanciamento das empresas públicas na maioria dos países é reduzida ou nula, fazendo com que todo o financiamento da empresa dependa de fontes externas.
O financiamento externo provém ou do Estado, que proporciona fundos a cargo do orçamento mediante transferências correntes (subvenções de exploração), ou mediante transferência de capital com o objetivo de financiar determinados investimentos, assumir dívidas e fornecer novos fundos.
As subvenções de exploração são concedidas para compensar encargos impróprios ou para dar prioridade a um produto ou serviço; assim, uma tarifa reduzida que permite uma transferência de recursos aos consumidores pode ser compensada através de uma subvenção por unidade de produto vendida (por exemplo, por viajante/km transportado ou por tonelada de carvão siderúrgico produzido).
São subvenções outorgadas, mais do que às empresas, a determinados usuários ou serviços pela produção de certos produtos.
As subvenções de exploração também podem ser concedidas para equilibrar a posteriori a conta de exploração de empresas que estão sujeitas a déficits, devidos a má gestão dos recursos, a encargos impróprios não explicitados ou a outros elementos externos e alheios ao andamento da empresa ou organização.
As transferências de capital podem ser subvenções de capital ou participação no financiamento de investimentos que têm interesse geral, sem que sua rentabilidade permita obter fundos do mercado.
Sua finalidade também pode ser a reconstrução dos fundos próprios, diante de uma situação de descapitalização (quebra técnica) da empresa.
Pode-se considerar também subvenção de capital e alocação de recursos para assumir dívidas (principal e juros) de determinadas empresas, a fim de refinanciar processos de reconversão e reindustrialização.
O Estado também fornece fundos, através de sucessivas ampliações do capital, do qual participa.
Na maioria dos casos, o critério de alocação de recursos está vinculado à necessidade de evitar a quebra das empresas e não à expectativas de lucros ou à consecução de objetivos.
Nas empresas com perdas, esse aporte implica uma subvenção encoberta.
O financiamento externo pode ter sua origem nos mercados financeiros nacionais ou internacionais, nos quais se negociam créditos e se fazem ampliações de capital.
Costuma-se diferenciar entre financiamento a médio e longo prazo, e financiamento a curto prazo, pois no primeiro caso são necessárias as autorizações administrativas correspondentes.
Alternativamente, centraliza-se a provisão de fundos num organismo público, como no caso inglês (National Loans Fund), ou então criando linhas ou circuitos privilegiados.
O endividamento a curto, médio e longo prazo no exterior costuma ser controlado administrativamente; em alguns países dá-se um limite ao endividamento anual das empresas públicas.
Explica-se a importância da dívida por várias razões:
a) Baixo nível de capitalização, resultado das baixas taxas de autofinanciamento das empresas públicas;
b) Defasagem que existe entre o momento em que a Administração decide fornecer fundos à empresa, por qualquer conceito (como subvenção de exploração ou de capital), e o momento em que esta os recebe, que na maioria das vezes não corresponde à programação estipulada;
c) Lógica da atribuição dos aumentos de capital que se realiza mais para evitar quebras técnicas do que em função das expectativas de rentabilidade.
Por tudo isto, uma das notas que caracterizam a estrutura de capital das empresas públicas é seu endividamento, que costuma ser o dobro ou mais do que o mostrado no balanço das empresas privadas do mesmo setor.
Isso obriga a falar de cargas de subcapitalização e distorce a comparação da eficiência através da taxa de rentabilidade dos fundos próprios.
Diferenças diante da crise
As empresas públicas possuem uma direção que não assume o risco empresarial dos processos de ajustamento, pois em muitos casos lhe falta autonomia para isto.
Tem trabalhadores com alto nível de estabilidade, com salários superiores ao setor privado e menor produtividade, sem que isso ponha em perigo sua sobrevivência.
Não existe uma relação dialética de relações trabalhistas muito ajustadas; mais ainda, a tendência é a de estabelecer políticas salariais comuns a todas as empresas públicas, o que introduz nova rigidez no sistema.
Assim se explicam algumas das diferenças entre a empresa pública e a privada diante da crise:
- O freio à aplicação das necessárias medidas de ajustamento e
- Os maiores níveis de conflitividade quando estas se aplicam.
Também afetam o comportamento da empresa pública as organizações da Administração (estatal e autônoma) e os sindicatos.
Não se pode esquecer que toda mudança no setor das empresas públicas está condicionada pelos grupos e os corpos da Administração, visto que toda mudança implica uma nova distribuição do poder político no interior da Administração, em seus corpos de funcionários.
Na realidade, toda mudança na organização atual é determinada pelo sentido patrimonial de certos corpos de funcionários, dos diretores das holdings e empresas e das equipes ministeriais sobre as empresas públicas.
Por tudo isto, as estratégias sociais da empresa pública tendem a não alterar os status vigentes.
É preciso contar com a oposição sindical a toda mudança, visto que não se pode esquecer o alto nível de sindicalização das empresas públicas, frequentemente verdadeiras fortalezas operárias; empresas-piloto na área social, com rígidas estruturas de pessoal, com postos de trabalho fixos, que veem em toda mudança uma redução potencial dos projetos ou de suas condições econômicas e sociais.
Ao mesmo tempo, o sindicato age para manter a situação, usando como elemento de pressão ele próprio ou o partido que desenvolve seu projeto político.
Leia mais em:
Entenda os problemas de direção das empresas públicas
Como entender a estratégia nas empresas públicas
Entenda os tipos de empresas públicas
Entenda a importância da empresa pública na economia
Entenda a gênese das empresas públicas
Entenda as formas de organização do setor público empresarial
Entenda a estratégia da empresa pública
Entenda os objetivos da empresa pública
Fonte: Álvaro Cuervo Garcia – Doutor em Ciências Econômicas pela Universidade de Madri e catedrático de Investigação Comercial da Empresa.
